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American Diplomacy
Commentary and Analysis

August 2001

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EL MERCOSUR EN CRISIS

The author, one of Argentina’s most distinguished authorities on international economics,brings his long experience to bear on an assessment of a move toward economic integration in an area, Latin America, of continuing and vital interest to U. S. policymakers. —Ed.

Los éxitos
La formación del Mercosur ha permitido expandir fuertemente los intercambios entre los países miembros al punto de que, desde el ángulo comercial, se lo puede considerar un éxito completo. Prueba de ello está en que para el año 1990, el anterior al del inicio de la formación del Mercosur, solo el 12% de las exportaciónes argentinas tenía al Brasíl como destino mientras que para el año 2000 la proporción subió al 26%. En cuanto al Brasíl sus ventas hacia la Argentina significaban en la primera fecha apenas el 2% de las totales, alcanzando ahora al 13%.

Este éxito contrasta con lo frustrante que fueron en América Latina los resultados de esquemás de integración económica intentados en el pasado, como fueron los de ALALCALADI y el Grupo Andino. En estos casos los estimulos politícos no fueron suficientemente fuertes como para vencer la oposición a liberar el comercio de parte de intereses amparados por altísimás protecciónes arancelarias. Una y otra vez la decisión de los gobiernos que firmaban convenios, y la de los Congresos que los ratificaban, se estrellaron contra esa resistencia.

Pero corresponde reconocer que no les faltaban razones a los empresarios en su actitud tan contraria al proceso de integración. Para esos años la protección aduanera frente a países terceros era tan elevada permitía que los gobiernos manejaran la política cambiaria casí sin tomar en consideración el comercio exterior, circunstancia que alteraba las condiciones de competencia.

Una de las consecuencias de los elevados aranceles era que los sindicatos lograban continuos aumentos nominales de salarios, estimulado así una inflación que con frecuencia determinaba la sobrevaluación de la moneda. Por este motivo, cada vez que disminuían los aranceles entre los países de la ALALC, las firmás involucradas debían enfrentar una competencia destructiva debido a las diferencias en las paridades cambiarias. Aqui se encuentra la explicación de la obstinada resistencia que los empresarios de la región opusieron a permitir el avance en la integración de las economias.

En el año 1991 1a puesta en marcha del Mercosur se hizo bajo circunstancias diferentes, ya que para entonces había comenzado entre los países de la región procesos de transformación en lo económico que incluían una fuerte baja de los aranceles de importación. En la Argentina, por ejemplo, una protección arancelaria más reducida ayudó a que los salarios no subieran más allá de lo que se justificaba por incrementos en la productividad y, por lo tanto, contribuyó a eliminar la inflación. En los otros tres países del Mercosur hubo desde comienzos de la década de los '90 devaluaciones grandes y pequeñas, pero siempre menos frecuentes y violentas que en los años anteriores. De otro lado el hecho de que, debido a aranceles más bajos, las empresas de los países tuvieran que competir con firmás tan eficientes como las de EE.UU., Japón o Alemania hizo que aceptaran ahora, sin mayores problemás, el hacerlo con otras de Brasíl, Paraguay o Uruguay.

Los fracasos
Luego de algunos años en que los intercambios entre los países del Mercosur crecieron vigorosamente los problemás comenzaron a hacerse presentes, siendo el más grave el originado por la abrupta pérdida del valor del Real a partir del 13 de enero de 1999.

Cuando un grupo de países resuelve eliminar los aranceles aduaneros entre sí para alcanzar una unión aduanera, resulta indispensable la adopción de medidas que atiendan los problemás que puedan derivarse del hecho de que alguno de los miembros devalúe fuertemente su moneda. La razón está en que con el nuevo tipo de cambio se dificultarán las ventas hacia ese mercado y, lo que es más grave, que las exportaciones que de él provengan lo harán a precios mucho más bajos debido a la nueva paridad. Circunstancias como estas fueron previstas en el Tratado de Roma cuando en el año 1957 fue establecido el mercado común europeo. Allí se estipuló que si uno de los países miembros devaluaba con una intensidad que pudiera dañar las actividades productivas de los demás, estos podian tomar medidas a fin de evitarlos.

Cuando en el año 1999 este caso se hizo presente en el Mercosur el gobierno del Brasíl se negó terminantemente a que los otros tres países miembros tomaran medidas para protegerse. La opinión predominante en aquel país fue, y lo sigue siendo, que es la Argentina la que, a fin de atender el problema, debía devaluar el peso. Fueron varios y poderosos los motivos que impidieron seguir este consejo: en primer lugar preservar la vinculación fija del peso con el dólar como un medio de asegurar la estabilidad de precios y luego evitar que quienes estuvieran endeudados en monedas extranjeras -- consumidores, empresas y el propio Estado -- sufrieran por la modificación de la paridad. Pero también influyo el hecho de que, pese a la baja de aranceles llevada a cabo diez años antes, la protección prevaleciente respecto de importaciones desde países terceros siguiera siendo lo suficientemente alta como para que no fuera necesario devaluar la moneda como medio de preservar las actividades productivas.

Finalmente la idea de que la Argentina puede hacer frente a los problemás derivados de las oscilaciónes del Real ajustando a éstas su politica cambiaria no resulta atrayente en razón de que el mercado brasíleño no es lo suficientemente grande como para que se justifique esa dependencia.

Algunas cifras muestran esta realidad: Las importaciones totales del Brasíl, o sea el parámetro que permite medir la magnitud del mercado que oLrece, en el año 1999 fueron de u$s 52 mil millones, o sea el 0,9% del total mundial. Ese monto equivale al 5% de lo que importó ese año EE.UU., el 17% de lo hecho por Japón o el 23% por Canada. Se trata de un magnitud parecida a los u$s 69 mil millones de importaciones que tuvieron en esa fecha tanto Austria como Australia, o los u$s 68 mil millones de Suecia, o los u$s 65 mil millones de Malasía.

Por otra parte las exportaciones de la Argentina al Brasíl tuvieron su techo en el año 1997 con u$s 8.060 millones o sea el 32% de las totales, habiendo bajado en el año 2000 a u$s 7.0.25 millones, el 27% de las totales.

El agotamiento de las posibilidades de expansión de los intercambios dentro del Mercosur, sumado a los problemás que trae la continua pérdida de valor del Real, han puesto en duda la posibilidad de que el proceso de integración económica continúe exitosamente su curso.

Esta crisis se expresa en la creciente erosión de los compromisos contraidos en el Tratado de Asunción. Frente a la devaluación en Brasíl la Argentina ha aplicado tanto a las importaciones como a las exportaciónes el llamado "Factor de convergencia" fuera de extender a los países del Mercosur el otorgamiento de reintegros; con fecha 11 de julio de 2001 Paraguay comenzó a aplicar un 10% de derechos adicionales a 332 productos a las importaciones desde cualquier origen; en el mes de julio de 2001 el gobierno del Uruguay tomó medidas de control para las importaciones de textiles y calzado, con fecha 19 del mismo mes estableció precios minimos para las compras de aceites comestibles provenientes de la Argentina y al dia siguiente subió en un 3% el derecho de importación desde todo origen para todos los productos, excepto los bienes de capital, que quedan en cero. Por otra parte eliminó el gravamen del 8% que aplicaba a la importación de estos equipos contradiciendo así el propósito del Arancel Exterior Común de llegar a un 14%.

A este respecto sostovo el Presidente del Uruguay1 que "lo que afecta al Mercosur no es el tipo de cambio argentino, sino el brasíleño pues lo que realmente está afectando la producción uruguaya para acceder al mercado brasíleño es su tipo de cambio de Brasíl, que desde que empezó el año se ha devaluado 25%. Reclamó luego la conveniencia de establecer una "serpiente monetaria", similar a la que se instauró en Europa en los años previos al nacimiento del euro. Pero a este respecto embajador brasileño para el Mercosur, José Botafogo Gonçalves, afirmó2 que "el bloque deberá aprender a convivir con la devaluación del real por mucho más tiempo," y aseguró que "no hay solución a corto plazo para el Mercosur."

El futuro
Son varios los factores que inciden en la crisis por lo que pasa el Mercosur: una secretaría sin atribuciones, falta de voluntad política en los países miembros para utilizar el sistema de solución de controversias pero, tal como sucedió en la vieja ALALC, el problema central está en que prevalece un arancel de importación frente a países terceros excesivamente elevado, problema al que se suma presupuestos fiscales deficitarios. El resultado ha sido por un lado otra vez procesos inflacionarios que conducen a alteraciónes frecuentes de las paridades cambiarias y, por el otro, una protección arancelaria tan elevada frente a terceros países que permite el mantenimiento de monedas muy subvaluadas o muy sobrevaluadas.

Lo realizado en esta década en el Mercosur ha sido muy valioso para la economía de los países miembros, razon por la que es necesario encontrar los medios que permitan conservarlo para lo que los cuatro gobiernos deberian fijarse como objetivo lograr superávit fiscal y reducir la protección arancelaria.Los éxitos

La formación del Mercosur ha permitido expandir fuertemente los intercambios entre los países miembros al punto de que, desde el ángulo comercial, se lo puede considerar un éxito completo. Prueba de ello está en que para el año 1990, el anterior al del inicio de la formación del Mercosur, solo el 12% de las exportaciónes argentinas tenía al Brasíl como destino mientras que para el año 2000 la proporción subió al 26%. En cuanto al Brasíl sus ventas hacia la Argentina significaban en la primera fecha apenas el 2% de las totales, alcanzando ahora al 13%.

Este éxito contrasta con lo frustrante que fueron en América Latina los resultados de esquemás de integración económica intentados en el pasado, como fueron los de ALALCALADI y el Grupo Andino. En estos casos los estimulos politícos no fueron suficientemente fuertes como para vencer la oposición a liberar el comercio de parte de intereses amparados por altísimás protecciónes arancelarias. Una y otra vez la decisión de los gobiernos que firmaban convenios, y la de los Congresos que los ratificaban, se estrellaron contra esa resistencia.

Pero corresponde reconocer que no les faltaban razones a los empresarios en su actitud tan contraria al proceso de integración. Para esos años la protección aduanera frente a países terceros era tan elevada permitía que los gobiernos manejaran la política cambiaria casí sin tomar en consideración el comercio exterior, circunstancia que alteraba las condiciones de competencia.

Una de las consecuencias de los elevados aranceles era que los sindicatos lograban continuos aumentos nominales de salarios, estimulado así una inflación que con frecuencia determinaba la sobrevaluación de la moneda. Por este motivo, cada vez que disminuían los aranceles entre los países de la ALALC, las firmás involucradas debían enfrentar una competencia destructiva debido a las diferencias en las paridades cambiarias. Aqui se encuentra la explicación de la obstinada resistencia que los empresarios de la región opusieron a permitir el avance en la integración de las economias.

En el año 1991 1a puesta en marcha del Mercosur se hizo bajo circunstancias diferentes, ya que para entonces había comenzado entre los países de la región procesos de transformación en lo económico que incluían una fuerte baja de los aranceles de importación. En la Argentina, por ejemplo, una protección arancelaria más reducida ayudó a que los salarios no subieran más allá de lo que se justificaba por incrementos en la productividad y, por lo tanto, contribuyó a eliminar la inflación. En los otros tres países del Mercosur hubo desde comienzos de la década de los '90 devaluaciones grandes y pequeñas, pero siempre menos frecuentes y violentas que en los años anteriores. De otro lado el hecho de que, debido a aranceles más bajos, las empresas de los países tuvieran que competir con firmás tan eficientes como las de EE.UU., Japón o Alemania hizo que aceptaran ahora, sin mayores problemás, el hacerlo con otras de Brasíl, Paraguay o Uruguay.

Los fracasos
Luego de algunos años en que los intercambios entre los países del Mercosur crecieron vigorosamente los problemás comenzaron a hacerse presentes, siendo el más grave el originado por la abrupta pérdida del valor del Real a partir del 13 de enero de 1999.

Cuando un grupo de países resuelve eliminar los aranceles aduaneros entre sí para alcanzar una unión aduanera, resulta indispensable la adopción de medidas que atiendan los problemás que puedan derivarse del hecho de que alguno de los miembros devalúe fuertemente su moneda. La razón está en que con el nuevo tipo de cambio se dificultarán las ventas hacia ese mercado y, lo que es más grave, que las exportaciones que de él provengan lo harán a precios mucho más bajos debido a la nueva paridad. Circunstancias como estas fueron previstas en el Tratado de Roma cuando en el año 1957 fue establecido el mercado común europeo. Allí se estipuló que si uno de los países miembros devaluaba con una intensidad que pudiera dañar las actividades productivas de los demás, estos podian tomar medidas a fin de evitarlos.

Cuando en el año 1999 este caso se hizo presente en el Mercosur el gobierno del Brasíl se negó terminantemente a que los otros tres países miembros tomaran medidas para protegerse. La opinión predominante en aquel país fue, y lo sigue siendo, que es la Argentina la que, a fin de atender el problema, debía devaluar el peso. Fueron varios y poderosos los motivos que impidieron seguir este consejo: en primer lugar preservar la vinculación fija del peso con el dólar como un medio de asegurar la estabilidad de precios y luego evitar que quienes estuvieran endeudados en monedas extranjeras -- consumidores, empresas y el propio Estado -- sufrieran por la modificación de la paridad. Pero también influyo el hecho de que, pese a la baja de aranceles llevada a cabo diez años antes, la protección prevaleciente respecto de importaciones desde países terceros siguiera siendo lo suficientemente alta como para que no fuera necesario devaluar la moneda como medio de preservar las actividades productivas.

Finalmente la idea de que la Argentina puede hacer frente a los problemás derivados de las oscilaciónes del Real ajustando a éstas su politica cambiaria no resulta atrayente en razón de que el mercado brasíleño no es lo suficientemente grande como para que se justifique esa dependencia.

Algunas cifras muestran esta realidad: Las importaciones totales del Brasíl, o sea el parámetro que permite medir la magnitud del mercado que oLrece, en el año 1999 fueron de u$s 52 mil millones, o sea el 0,9% del total mundial. Ese monto equivale al 5% de lo que importó ese año EE.UU., el 17% de lo hecho por Japón o el 23% por Canada. Se trata de un magnitud parecida a los u$s 69 mil millones de importaciones que tuvieron en esa fecha tanto Austria como Australia, o los u$s 68 mil millones de Suecia, o los u$s 65 mil millones de Malasía.

Por otra parte las exportaciones de la Argentina al Brasíl tuvieron su techo en el año 1997 con u$s 8.060 millones o sea el 32% de las totales, habiendo bajado en el año 2000 a u$s 7.0.25 millones, el 27% de las totales.

El agotamiento de las posibilidades de expansión de los intercambios dentro del Mercosur, sumado a los problemás que trae la continua pérdida de valor del Real, han puesto en duda la posibilidad de que el proceso de integración económica continúe exitosamente su curso.

Esta crisis se expresa en la creciente erosión de los compromisos contraidos en el Tratado de Asunción. Frente a la devaluación en Brasíl la Argentina ha aplicado tanto a las importaciones como a las exportaciónes el llamado "Factor de convergencia" fuera de extender a los países del Mercosur el otorgamiento de reintegros; con fecha 11 de julio de 2001 Paraguay comenzó a aplicar un 10% de derechos adicionales a 332 productos a las importaciones desde cualquier origen; en el mes de julio de 2001 el gobierno del Uruguay tomó medidas de control para las importaciones de textiles y calzado, con fecha 19 del mismo mes estableció precios minimos para las compras de aceites comestibles provenientes de la Argentina y al dia siguiente subió en un 3% el derecho de importación desde todo origen para todos los productos, excepto los bienes de capital, que quedan en cero. Por otra parte eliminó el gravamen del 8% que aplicaba a la importación de estos equipos contradiciendo así el propósito del Arancel Exterior Común de llegar a un 14%.

A este respecto sostovo el Presidente del Uruguay1 que "lo que afecta al Mercosur no es el tipo de cambio argentino, sino el brasíleño pues lo que realmente está afectando la producción uruguaya para acceder al mercado brasíleño es su tipo de cambio de Brasíl, que desde que empezó el año se ha devaluado 25%. Reclamó luego la conveniencia de establecer una "serpiente monetaria", similar a la que se instauró en Europa en los años previos al nacimiento del euro. Pero a este respecto embajador brasileño para el Mercosur, José Botafogo Gonçalves, afirmó2 que "el bloque deberá aprender a convivir con la devaluación del real por mucho más tiempo," y aseguró que "no hay solución a corto plazo para el Mercosur."

El futuro
Son varios los factores que inciden en la crisis por lo que pasa el Mercosur: una secretaría sin atribuciones, falta de voluntad política en los países miembros para utilizar el sistema de solución de controversias pero, tal como sucedió en la vieja ALALC, el problema central está en que prevalece un arancel de importación frente a países terceros excesivamente elevado, problema al que se suma presupuestos fiscales deficitarios. El resultado ha sido por un lado otra vez procesos inflacionarios que conducen a alteraciónes frecuentes de las paridades cambiarias y, por el otro, una protección arancelaria tan elevada frente a terceros países que permite el mantenimiento de monedas muy subvaluadas o muy sobrevaluadas.

Lo realizado en esta década en el Mercosur ha sido muy valioso para la economía de los países miembros, razon por la que es necesario encontrar los medios que permitan conservarlo para lo que los cuatro gobiernos deberian fijarse como objetivo lograr superávit fiscal y reducir la protección arancelaria.


1. "Batlle dijo que Brasíl afecta al Mercosur," El Observador, Montevideo, 22.06.2001.
2 "E1 Mercosur deberá convivir con la devaluación del real", El Cronista, Buenos Aires, 25.06.2001.

Professor Baldinelli teaches at the Argentine Foreign Service Institute and is director of the Argentine School for Exports. Among his positions during his long career he was Argentina’s secretary of foreign commerce, secretary of industry and mining, and ambassador to the European Communities. His most recent book is La Argentina en el Comercio Mundial (1997).

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