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American Diplomacy
Commentary and Analysis

March 2008

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In this essay, Elvio Baldinelli, a distinguished Argentine economist, once again brings us up to date on Argentina's relations with the United States and with major South American countries. He is less than optimistic about the prospects of Argentina's taking the necessary domestic measures to again become a strong trading nation. The English translation follows the original Spanish text. Readers may wish to look at his previous articles (archives) and especially his related article from last year. — JEW

SUCCESS IN IRREGULAR WARFARE: STRUCTURES AND STRATEGIES NEEDED
*

No parece que las relaciones políticas de la Argentina con los demás países de América vayan a variar mucho en los próximos años mientras que, en lo que hace a las comerciales, hay evidencias de que para su equilibrio se hacen necesarios en la Argentina cambios que solo ocurrirán si son encaradas en lo económico profundas transformaciones.

En EE.UU. no ve con simpatía la vocación “progresista” del actual gobierno argentino y menos aún su cercanía con el de Chávez, pero tales hechos no constituyen motivo suficiente como para agregar otro país a la lista de sus adversarios. Por su parte en la Argentina se considera que EE.UU., junto con el Fondo Monetario Internacional, fueron responsables de impulsar políticas económicas que llevaron al país a la grave crisis sufrida en el año 2001, pero tampoco existen causas que justifiquen un enfrentamientos con la primera potencia mundial.

Respecto de las relaciones políticas con los demás países de América hay dos que son claves: Brasil y Venezuela. Al primero la Argentina lo ha elegido como su principal socio, aunque no deja de sentir que su creciente importancia en el escenario internacional quita equilibrio a la alianza. Al gobierno del Brasil, por su parte, le interesa esta asociación debido a que, para la concreción de sus aspiraciones de liderazgo en Sudamérica, es importante contar con una argentina amiga. El gobierno de Buenos Aires ve con simpatías al de Caracas tanto por su vocación izquierdista como por ser una de las pocas fuentes de crédito con la que cuenta en el mundo.

Las relaciones comerciales
El Producto Nacional Bruto (PNB) mide el valor monetario total de la producción de un país. Estos cálculos solo comenzaron a realizarse en EE.UU. durante la segunda guerra mundial pero, de todos modos, Colin Clark utilizando estadísticas económicas del pasado logró estimarlo respecto de diversos países para años anteriores. De ello resultó que el PBI per cápita de la Argentina ocupaba en la década de los años `20 el sexto lugar en el mundo. Solo la superaban EE.UU., Canadá, Nueva Zelanda, Gran Bretaña y Suiza

Pero según el Banco Mundial para el año año 2005 hubo 33 países cuyo PBI per cápita (medido según la Paridad del Poder Adquisitivo) fue superior al de la Argentina. Estos fueron Alemania, Arabia Saudita, Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Hong Kong, Corea, República Checa, Dinamarca, Eslovaquia, Eslovenia, España, EE.UU., Finlandia, Francia, Hungría, Grecia, Irlanda, Israel, Italia, Japón, Kuwait, Lituania, Noruega, Nueva Zelanda, Omán, Países Bajos, Portugal, Reino Unido, Singapur, Suecia y Suiza.

En el pasado la posición de privilegio de la Argentina resultó de que entonces colocaba alimentos en el mercado europeo donde se lograban buenos precios, pero desde el momento en que allí se alcanzó el autoabastecimiento sus exportaciones sufrieron, y al no haber sido complementadas con la de otros productos el crecimiento económico perdió vigor, motivo de que tantas naciones la han sobrepasado.

Sin embargo en estos últimos años la demanda de alimentos y sus precios han crecido por la aparición de nuevos mercados tanto en China como en la India y diversos países del sur este asiático, además del uso de granos como sustitutos del petróleo. La economía argentina se ha favorecido enormemente por ello, pero no por eso se está regresando a la posición relativa que en aquellos años teníamos respecto de otros países. Una de las causas, aunque no la única, está en que en la década de los años `20 la población de la Argentina no llegaba a los 12 millones de habitantes cuando hoy está cerca de los 40.

Que la Argentina no haya regresado a la posición de privilegio que tuvo en el pasado se explica, además, porque exporta poco pese a los altos precios que ahora existen para las materias primas. Los 33 países arriba mencionados sumaban en el año 2005 una población de 1.001 millones y exportaron por un total de u$s 7.206 miles de millones, o sea un promedio de u$s 7.199 por habitante, frente a la Argentina con solo u$s 1.027. La exportación per cápita más alta fue la de Bélgica con u$s 32.650 (si de dejan de lado Hong Kong y Singapur donde se suman las re exportaciones) la más baja la de Grecia con u$s 1.593.

Para ese año 2005 de los 33 países arriba mencionados 20 tuvieron exportaciones de manufacturas que representaban el 80% de las totales. Solo en seis casos, entre los países cuyo nivel de vida superaba al de la Argentina, hubo una exportación de manufacturas en relación a las ventas totales tan baja como la suya, o sea de sólo el 30%. Estos fueron Arabia Saudita, Australia, Kuwait, Omán, Noruega y Nueva Zelanda.

De los seis países con una proporción tan baja de ventas al exterior de manufacturas como las de la Argentina cuatro son grandes exportadores de petróleo -Arabia Saudita, Kuwait, Omán y Noruega — una materia prima muy cotizada en el mercado internacional. En cuanto a los otros dos, Australia y Nueva Zelanda, la gran diferencia con la Argentina está en que el primero vendió al exterior manufacturas por habitantes por un valor cuatro veces más alto que la Argentina, y Nueva Zelanda cinco.

La conclusión es que ningún país que exporte básicamente materias primas, a menos que se trate de petróleo y que su población sea escasa, puede tener hoy día un elevado nivel de vida.

El comercio con EE.UU.
La argentina exporta poco a EE.UU. apenas algo más de un 10% del total. No le es fácil hacerlo con alimentos a un país que también los vende al exterior y son muy pocas las industrias capaces de ingresar a su mercado. El grueso de lo que actualmente se envía a este país son derivados del petróleo, pero son escasas las posibilidades de mantener esta corriente dado que la producción local está disminuyendo.

Limitadas las posibilidades de exportación a EE.UU. de productos del agro quedan como esperanza las manufacturas. Pero para lograrlo serían necesarias transformaciones importantes entre las que figura disminuir la protección aduanera, algo que no puede hacer sin la aprobación de sus otros tres socios en el Mercosur, Brasil, Paraguay y Uruguay, ya que en él existe un arancel externo que es común a los cuatro.

Un arancel muy elevado dificulta encarar negociaciones para manufacturas con otros países y el del Mercosur alcanza en promedio el 14% pero con una fuerte dispersión, ya que si bien existen productos que ingresan sin pagar arancel para la generalidad de las manufacturas de origen agropecuario la protección supera el 10% mientras que para las de origen industrial se ubica entre el 15% y el 20%.

Una tarifa para manufacturas como la que tiene la Argentina es poco conveniente para lograr la inserción comercial del Mercosur en el mundo debido a que obliga a otorgar a países terceros una preferencia arancelaria mucho más elevada de la que generalmente es posible lograr.

Ejemplo de esta situación se tiene con EE.UU. donde los aranceles que se aplican a la importación de manufacturas generalmente oscilan entre el 2 y el 3%, con lo cual será éste, en el caso de que se logre una zona de libre comercio, el porcentaje de preferencia que los empresarios del Mercosur recibirían en ese mercado frente a la competencia de firmas de países terceros tales como Japón, India, China o Rusia. Mientras tanto los exportadores de la EE.UU. estarían gozando en el Mercosur de un trato preferencial del 15% o más. Esta situación se repite con pocas variantes con la UE, Japón o Canadá, por lo que no parece que de mantenerse la presente estructura del AEC el Mercosur pueda lograr acuerdos convenientes con otros países. Y no solo estas dificultades se tienen con países industrializados, pues también recientemente la India disminuyó unilateralmente sus aranceles más elevados para productos industriales del 38,5% en el año 2001 al 10% en 2007.

Que el Mercosur tiene un problema para negociar con otros países lo confirma el director del Departamento de Negociaciones Internacionales de Itamaraty, Evandro Didonet cuando comentó al periódico “Valor Económico” con fecha 10 de mayo de 2007 que “considera esencial que el Mercosur logre acuerdos con países de fuera de América del Sur ya que hasta ahora no se logró ninguno. Hasta ahora el Mercosur cerró acuerdos de preferencias arancelarias limitadas con la India y la Unión Sudafricana”. Agregó que “Los acuerdos extra regionales son necesarios para equiparar las condiciones de competitividad de los exportadores y fortalecer la cohesión del Mercosur”. Cabe agregar que en diciembre del año 2007 el Mercosur firmó con el Estado de Israel un acuerdo, hecho importante por ser el primero que se logra a pesar de ser limitada su significación económica.

El comercio con el Brasil
El Mercosur tuvo inicio en el año 1991 alcanzando el grueso de las desgravaciones, así como de la formación de la mayor parte del arancel externo común, a fines de 1994. Como consecuencia de este exitoso comienzo hubo un rápido incremento en los intercambios comerciales entre los cuatro países que lo integran, proceso que se quiebra entre los años 1997 y 1998.

Tres han sido las causas principales por las que el intercambio comercial en el Mercosur no se desarrolló según se esperaba: en primer lugar una laxa actitud de parte de los cuatro gobiernos frente a las generalizadas violaciones de los compromisos asumidos en el Tratado de Asunción, las que se expresaron en hechos tan graves como el mantenimiento entre los países miembros de muchos de los aranceles y restricciones cuantitativas al comercio; a las reiteradas violaciones del Arancel Externo Común; a la persistencia del uso para el comercio en el Mercosur del draw back, la admisión temporaria, las normas de origen, los impuestos a la exportación; a la doble imposición sobre bienes importados desde terceras naciones; al otorgamiento a las exportaciones a países del Mercosur de estímulos fiscales y financieros, así como de otras que sería largo mencionar.

Cuando a fines de la década de los años ´80 la Argentina tomó la decisión de integrarse económicamente con el Brasil lo hizo con los ojos puestos en las oportunidades que, para nuestro agro, ofrecía el mercado de este país, pero lo sucedido desde entonces estuvo lejos de atender tal esperanza.

Las exportaciones de la Argentina al Brasil en el año 1990, el previo a la puesta en marcha del proceso de formación del Mercosur, significaron el 12% de las totales realizadas al mundo para subir al 31% en el año 1997 pero, a partir de esta fecha, se quiebra la tendencia bajando el porcentaje al 18% en el año 2006.

La realidad ha sido que el Brasil se ha convertido en estos años en un formidable exportador de alimentos que van desde bienes tradicionales como el azúcar, las frutas tropicales y soja hasta las nuevas, como las de carnes vacunas, porcinas y de aves.

Conclusión
Como en el caso del comercio con EE.UU. también respecto del Brasil la Argentina solo podría equilibrar su intercambio comercial aumentando la exportación de manufacturas. Pero para que esto se logre se hace necesario realizar importantes cambios en temas tales como el logro de una educación orientada a la producción, a que el ahorro nacional se invierta en el país, a que se consiga atraer inversiones extranjeras que produzcan bienes y servicios exportables, a que sean eliminados los impuestos a la exportación, a que se mejore la infraestructura de transportes y de energía así como que se reduzca para la industria el nivel de protección aduanera.

La importancia de este último punto deriva de que un arancel de importaciones mayor que la suma de las ventajas que una empresa encuentra si vende al exterior da lugar a lo que se conoce como sesgo “anti exportador”. En el Mercosur para la mayor parte de los bienes manufacturados la protección arancelaria está entre el 15% y el 20%, mientras que los estímulos que las empresas reciben al exportar se reducen a no mucho más que a la devolución de los impuestos internos pagados (sobre todo el IVA). Sin embargo esta ventaja generalmente resulta anulada debido a que en el país de destino, a su vez, se cobra el IVA allí vigente. Alta protección si se trabaja para el mercado local y pocos estímulos para exportar impulsa a que los empresarios inviertan mayormente en lo primero.

Como puede verse el logro de un equilibrio en los intercambios comerciales de la Argentina con los demás países de América reside más en acciones a tomar en el interior del país que fuera de él.

* Fue Secretario de Estado de Comercio Exterior del gobierno de la R. Argentina

English translation by J. Edgar Williams.

Argentina's Political and Commercial Relations in America

It does not appear that Argentina's political relationships with the other countries of America are likely to change much over the coming years. However, looking at commercial relationships, there is evidence that, to attain equilibrium, Argentina must face up to the need to make changes that amount to profound transformations.

In the United States, there is little sympathy for the "progressive" trend of the present Argentine government, and even less for the rapprochement with Chavez, but these facts do not constitute sufficient reason to put a country on an "enemies list." On the other hand, in Argentina, it is considered that the United States, along with the International Monetary Fund, were responsible for promoting economic policies which brought the country into the serious crisis of 2001, but this is not sufficient cause for confrontation with the global super-power.

With respect to Argentina's political relations with the other countries of America, there are two key countries: Brazil and Venezuela. Argentina has chosen Brazil as its main partner, though it cannot be overlooked that Brazil's growing importance on the international scene is making the alliance unbalanced. The government of Brazil, on the other hand, is interested in the partnership because, to attain its aspirations to leadership in South America, it is important to be able to count on Argentina as a friend. The government in Buenos Aires feels a congeniality towards the Venezuelan government, both for its leftism and for being one of Argentina's few sources of credit in the world.

Commercial Relations
The gross national product (GNP) measures the total monetary value of a country's production. This measure began to be calculated in the United States during World War II; nevertheless, Colin Clark, using economic statistics from the past, managed to make estimates for various countries for previous years. Thus, it was found that Argentina's gross domestic product (GDP) per capita during the decade of the 1920s was the sixth highest in the world, coming in only below the United States, Canada, New Zealand, Great Britain, and Switzerland. But according to the World Bank, for the year 2005, there were 33 countries whose GDPs (measured by purchasing power parity) were higher than Argentina's. These were (not in order of numerical ranking): Germany, Saudi Arabia, Australia, Austria, Belgium, Canada, Hong Kong, South Korea, Czech Republic, Denmark, Slovakia, Slovenia, Spain, USA, Finland, France, Hungary, Greece, Ireland, Israel, Italy, Japan, Kuwait, Lithuania, Norway, New Zealand, Oman, Netherlands, Portugal, Singapore, United Kingdom, Sweden, and Switzerland.

In the past, Argentina's privileged position resulted from selling edibles in the European market, where they fetched good prices. But, since the time when the Europeans attained self-sufficiency, Argentina's exports suffered. And, not having come up with other products to supplement agriculture and livestock, Argentina's economic growth was weakened and many other countries moved ahead. Nevertheless, in the past few years, demand for foodstuffs has increased, along with their prices, because of the growth of new markets such as China, India, and a number of Southeast Asian countries. Another factor is the use of grains as petroleum substitutes. This has enormously favored the Argentine economy; but, despite this, there has been no return to the relative position Argentina occupied during the 1920s. One of the reasons — by no means the only one — is that, in that decade, Argentina's population was under 12 million, while today it is close to 40 million.

The fact that Argentina has not returned to its past privileged position can also be explained by the low level of exports, in spite of high prices for primary products. The 33 countries listed above had, in 2005, a total population of slightly over a billion, and exports of US$7,206 billion, or an average of US$7,199 per capita, compared to Argentina at only US$1,027 per capita. The country with the highest per capita exports was Belgium, with US$32,650, and the lowest was Greece, at US$1,593. (This disregards Hong Kong and Singapore, which include re-exports in their totals.)

For the year 2005, of the 33 countries listed above, 20 had exports of manufactured goods representing 80% of the totals. Among countries whose standard of living was higher than Argentina's, only six showed exports of manufactured goods — in comparison to total exports — as low as Argentina's. These were Saudi Arabia, Australia, Kuwait, Oman, Norway, and New Zealand. Of the six countries with a proportion of manufactured goods as low as Argentina's, four - Saudi Arabia, Kuwait, Oman and Norway — are major exporters of petroleum. As regards the other two - Australia and New Zealand — the big difference is that Australia exported four times more manufactures per capita than Argentina and New Zealand five times more. The conclusion is that no country whose basic exports are primary products, except for petroleum exporters whose population is small, can have a high standard of living.

Trade with the United States
Argentina exports little to the United States — only a bit more than 10% of the total. It is not easy to export foodstuffs to a country which also exports them, and very few Argentine industries are capable of penetrating the U.S. market. The bulk of present exports consists of petroleum derivatives, but there is little possibility of maintaining that flow, since local production is decreasing. The limited possibilities of exporting agricultural products to the United States puts the burden on exports of manufactures. But, to succeed, important changes would be necessary, including lowering tariff barriers — something that cannot be done without the approval of other members of Mercosur (Brazil, Paraguay, and Uruguay), since there is a common external tariff covering all four.

A high level of tariffs makes it difficult to enter into negotiations on manufactured goods with other countries, and Mercosur's tariffs average 14%. However, there is considerable dispersion among products since, although certain products enter duty-free, for most products coming out of the agriculture-livestock area, the protection is about 10%, while products of industrial origin pay between 15% and 20%. A tariff for manufactured goods such as Argentina's is inconvenient for Mercosur's entry into world trade, because it requires granting third countries tariff preferences much higher than what is generally achievable.

An example of this situation is the United States, where duties applicable to imports of manufactures mostly vary between 2% and 3%. Thus, if a free trade zone were achieved, that would be the preference percentage which Mercosur business would receive in that market, facing the competition from firms in third countries, such as Japan, India, China and Russia. Meanwhile, U.S. exporters to Mercosur would be enjoying preferential treatment of 15% or more. This situation would be repeated, with small variations, with the European Union, Japan, and Canada. Therefore, it does not appear that maintaining the present structure of the common external tariff would permit Mercosur to achieve advantageous agreements with other countries. And, aside from these problems with industrialized countries, India recently reduced its highest tariffs on manufactured goods from 38.5% in 2001 to 10% in 2007.

The fact that Mercosur faces a problem in negotiating with other countries was confirmed by Evandro Didonet, director of the Department of International Negotiations at Itamaraty (the Brazilian Foreign Ministry), when he commented to the journal Valor Economico (May 10, 2007) that "...it is essential that Mercosur achieve agreements with countries outside of South America, but at present there are none. Until now, Mercosur has signed agreements only for limited preferential tariffs with India and the Union of South Africa." He added: "Extra-regional agreements are necessary to match the conditions of competitiveness of exporters and to strengthen the cohesion of Mercosur." Additionally, in December 2007, Mercosur signed an agreement with Israel, which is important for being the first such agreement, despite its limited economic significance.

Trade with Brazil
Mercosur was created in 1991, and by the end of 1994 had achieved most of the tariff reductions, as well as most of the common external tariff. As a result of this successful beginning, there was rapid growth in commercial exchange between the four member countries — a process which broke down between 1997 and 1998. There are three main reasons why trade within Mercosur did not develop as expected. The first was the lax attitude of the four governments towards the general violations of the commitments made in the Treaty of Asuncion, including such serious ones as the maintenance among the members of tariffs and quantitative restrictions on trade. Another was repeated violations of the common external tariff. Still another was the persistent use, in Mercosur trade, of temporary admission, draw-backs, standards of origin, taxes on exports, double-taxing goods imported from third countries, the granting of fiscal and financial stimuli for exports to Mercosur countries, and others too numerous to mention.

When, at the end of the 1980's, Argentina made the decision to become integrated economically with Brazil, it was done with eyes on the opportunities which that country's market offered for Argentine farm commodities; but the results since that time have been far below expectations. Argentina's exports to Brazil in 1990 - the year before the beginning of the formation of Mercosur — were 12% of total exports, and this went up to 31% in 1997. But since then, the rising trend ceased, and the percentage declined to 18% in 2006. The reality is that, during recent years, Brazil has become a formidable exporter of foodstuffs, covering a range from traditional products like sugar, tropical fruits, and soy to new ones, such as meats from cattle, swine, and poultry.

Conclusion
As in the case of trade with the United States and now with Brazil, Argentina will only be able to balance its trade by increasing exports of manufactures. But in order to achieve this, important changes will be necessary, such as expanding education oriented towards production; attracting foreign investments which produce exportable goods and services; eliminating export taxes; improving infrastructure in transportation and energy; and reducing, for industry, the level of customs protection.

The importance of that last point arises from the fact that an import tariff that is greater than the sum of the advantages which a business derives from exporting gives rise to what is known as "anti-exporter bias." In Mercosur, tariff protection is between 15% and 20% for the majority of manufactured goods, while the stimulus that exporters receive is little more than a refund of internal taxes, notably the Value Added Tax. Even this advantage is generally nullified by the fact that the importing country collects its own V.A.T. High protection for those who produce for the local market, combined with few export incentives, influence businesses to invest primarily in production for local markets.

As can be seen, the achievement of equilibrium in Argentina's trade with other American countries depends more on actions to be taken at home rather than abroad.


Dr. Baldinelli, a distinguished economist, has served in various senior positions in the Argentine Government, including Vice President of the Central Bank and Secretary of State for Foreign Commerce. Previously, he held a senior position in the administration of the Latin American Free Trade Association, predecessor of the present-day Mercosur. Dr. Baldinelli is a member of American Diplomacy's Editorial Review Panel.

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